La Comisión de Asuntos Electorales del Congreso analiza dos propuestas de reforma, una proveniente del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y otra del bloque Humanista, que harían retroceder los controles sobre los partidos a la situación del 2015. Todo apunta a un consenso para dar marcha atrás a las reformas del 2016.

Para el diputado Lecsan Mérida, del bloque Humanista, uno de los ponentes de las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, su iniciativa no dista mucho de ordenar la forma en que una iglesia estipula recolectar ofrendas o diezmos de los feligreses. 

“Nuestra propuesta permite que los afiliados hagan contribuciones internas, en la Iglesia igual los miembros pasan una ofrenda o un diezmo, es un derecho que los afiliados de un partido tienen” responde el congresista al ser cuestionado sobre la disminución de controles al financiamiento a los partidos de la nueva propuesta para reformar la ley. 

La propuesta de este partido, junto a la formulada por el TSE, se encuentran actualmente en manos de la comisión de Asuntos Electorales del Congreso que, después de unificarlas, las presentará como un solo documento al Congreso para buscar sustituir a las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos aprobadas en 2016. 

El politólogo Luis Fernando Mack resaltó, al analizar las dos propuestas de reforma presentadas, que de implementarse ambas iniciativas en un proyecto unificado, “se estaría dando un panorama regresivo muy fuerte. Un esfuerzo por terminar de cooptar las instituciones y mandar el mensaje de que se está regresando a la vieja forma de practicar la política”.

Pero, ¿por qué es tan importante la Ley Electoral para el sistema político del país?

Un intento de reducir controles sobre los partidos

Luego de las elecciones del 2019, la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP) ordenaba analizar los resultados del proceso e iniciar un proceso de mejora. A la fecha hay dos propuestas en discusión en la Comisión de Asuntos Electoral: una iniciativa originada en el Tribunal Supremo Electoral (TSE) y otra presentada a finales del año pasado por diputados del bloque Humanista. Ambas, en mayor o menor medida, cambian procesos de control y fiscalización sobre los partidos políticos. Además, devuelven a las agrupaciones políticas atribuciones de las que disponían antes de las últimas reformas integrales del 2016.

La primera propuesta llegó al Congreso en noviembre de 2020 y fue presentada por los diputados del Partido Humanista de Guatemala (PHG), Rudio Lecsan Mérida Herrera y Douglas Rivero Mérida. A grandes rasgos, esta propuesta (iniciativa 5833), restringe la fiscalización de las agrupaciones políticas.

La segunda propuesta fue la elaborada por el TSE (iniciativa 5886), que llegó al Congreso en febrero de 2021. El proyecto de ley surge, recordemos, de un pleno de magistrados del TSE electo por el actual Congreso en marzo del año pasado, en medio del Estado de Calamidad establecido por la pandemia, e integrado por figuras provenientes de la Corte Suprema de Justicia y de la política. Entre estos se encuentra el entonces  magistrado de la CSJ, Ranulfo Rafael Rojas Cetina; Gabriel Vladimir Aguilera Bolaños, exministro de Trabajo del gobierno de Jimmy Morales; Mynor Custodio Franco Flores, exmagistrado de la CSJ; la ahora magistrada Blanca Odilia Alfaro Guerra, exvicepresidenciable de Prosperidad Ciudadana y exalcaldesa de Masagua, Escuintla. 

Entre las modificaciones que promueve la propuesta del TSE hay cambios en los regímenes de Fiscalización y de Medios, reduciendo su alcance y debilitando sus recursos legales para la labor de control del Tribunal.

Otro de los aspectos importantes que recoge la propuesta del TSE es el transfuguismo, que redefine lo establecido en el Art. 205 Ter. al proponer que no se consideren tránsfugas a los diputados que lleguen a otros bloques cuando esto sea resultado de la “expulsión, escisión, suspensión o cancelación de la organización política con la cual alcanzó la diputación”.

Esta medida, de ser aprobada, ayudaría a diputados de bloques como UCN, FCN-Nación, Creo o PAN, cancelados o en proceso de cancelación. La reformulación del transfuguismo también les conviene a bloques divididos o con expulsiones dentro del partido, como la UNE. Al menos diez partidos, además de UCN, atraviesan este trámite, según se pudo establecer en el reportaje 10 partidos políticos bajo proceso de cancelación se ven en el espejo de UCN, según información del TSE.  

Dado que la ley limita a los diputados considerados como tránsfugas para integrar la Junta Directiva del Congreso, o presidir comisiones de trabajo del Legislativo, este cambio protegería a los diputados de perder el acceso a estos cargos. Una situación que, por ejemplo, le evitaría a la actual primera vicepresidenta del Congreso, Sofía Hernández, del partido cancelado UCN, perder su puesto en la Junta directiva.

Para el doctor en ciencias políticas, Luis Fernando Mack, ambas propuestas de modificaciones a la Ley Electoral van en la misma línea de dar marcha atrás a los cambios introducidos en 2016. “Aunque las reformas del 2016 no eran perfectas, las recomendaciones que dejaron los expertos de la Comisión Internacional Contra la Impunidad, Cicig, y las experiencias de distintos procesos electorales buscaban refinar y perfeccionar los controles sobre los partidos políticos, pero con estas modificaciones se da marcha atrás a los principales aspectos de la reforma” señala el politólogo.

La ruta para una reforma a la medida

El acuerdo dentro de la Comisión de Asuntos Electorales, según su presidenta la diputada Sandra de León Teo, del bloque BIEN, es unificar las dos propuestas. Ir revisando las distintas secciones de la ley y lograr un dictamen único lo antes posible.

En este punto hay que saber cómo está integrada esta sala legislativa o comisión, cuyo visto bueno es necesario para la reforma. La integra, como presidenta, la diputada de León; el vicepresidente es el diputado Rudio Lecsan Mérida, del bloque Humanista, quien también es ponente de una de las iniciativas en discusión; el secretario de la comisión es el diputado Antonio Arenales Forno, del partido Valor, ex diplomático, asesor presidencial, ex secretario de la Paz del gobierno de Otto Pérez Molina, y fundador de la antigua UCN (Unión del Centro Nacional).

También forman parte de esta estratégica comisión operadores políticos como la diputada Greicy de León, de Vamos, quien presidía esta sala el año pasado y es muy cercana al Ejecutivo; o legisladores como Manuel Conde Orellana del PAN y Felipe Alejos, de Todos. Entre sus 17 integrantes hay diputados de Creo, URNG, VIVA, Podemos, Victoria, Semilla, UCN y Winaq, además de los ya mencionados. 

Curiosamente la comisión no tiene ningún integrante de la UNE, aunque es el bloque mayoritario en el Congreso y cuenta con dos facciones interesadas en el resultado de la reforma.

Diversas fuentes políticas, dentro y fuera de la comisión, apuntan a que la sala podría tener fácilmente alrededor de 14 votos favorables para implementar la mayoría de las propuestas del TSE y, en menor medida, los cambios propuestos por el bloque Humanista.

“La Ley del Legislativo nos dice, como comisión, que podemos sesionar dos veces al mes, pero estamos sesionando de forma extraordinaria y vamos a sesionar días completos, así podemos dictaminar este año (la iniciativa)” explica la presidenta de la Comisión, Sandra de León. “La discusión por artículos inició el pasado 13 de abril, con los primeros artículos sobre la Ciudadanía y el derecho al voto, y se espera que continúe este viernes 16 con otros artículos. Hay un amplio interés y consenso para lograr dictaminar cuanto antes la propuesta de reforma”, asegura la diputada del partido BIEN.

Una vez dictaminada una propuesta unificada de reforma a la Ley Electoral por parte de la Comisión,esta tiene que ser enviada al pleno del Congreso y aprobada en tres lecturas por 105 diputados, dos terceras partes del total de legisladores. Luego sería enviada a la Corte de Constitucionalidad (CC) y regresaría al Legislativo para su aprobación final. 

La alianza oficialista ya ha mostrado en anteriores ocasiones, como la elección del representante del Congreso ante la CC, contar con alrededor de 105 votos para decisiones estratégicas como la administración de la justicia. La alianza oficialista congrega, en su núcleo más duro, los votos de alrededor de 90 diputados de agrupaciones como UCN, FCN, Valor, Humanista, Viva, la facción disidente de la Une, y otros bloques. Con aliados de ocasión llegan a sumar alrededor de los 105 votos necesarios para una aprobación de este tipo. Durante esta legislatura esta correlación le ha permitido al gobierno de Alejandro Giammattei un amplio control de la labor legislativa.

La nueva CC, cuestionada por su designación en medio de un proceso lleno de secretismo y opacidad, sería la encargada de dictaminar si los cambios introducidos por los diputados de esta legislatura violan la Constitución en algún punto.

A continuación, analizamos los principales cambios que las dos propuestas pretenden introducir en la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP) en los distintos apartados.

Transfuguismo

Los cambios en la definición de Transfuguismo solo se encuentran en la propuesta del Tribunal Supremo Electoral. En la Ley Electoral y de Partidos Políticos se considera como transfuguismo al acto de un diputado que renuncia a un partido político, por el cual fue electo, estableciendo que se le prohíbe integrarse a otras agrupaciones políticas o forma parte de los órganos de control del Congreso (como Junta Directiva o Salas de Trabajo).

La propuesta del TSE establece incorporar al Art 205 TER, como excepción “cuando la incorporación a otra organización política deviene de expulsión, escisión, suspensión o cancelación de la organización política con la cual alcanzó la diputación”. Durante la primera reunión de los magistrados del TSE con la comisión, el 2 de marzo de este año, el magistrado Gabriel Aguilera, explicó que esta modificación fue incluida porque cuando un diputado es expulsado de un partido, o esta situación no puede ser calificada como transfuguismo.

Por su parte el diputado Mérida, vicepresidente de la Sala Legislativa, asegura que esta modificación no abrirá las puertas a que se repita el mismo fenómeno del transfuguismo. “La preocupación de la ciudadanía es que los tránsfugas les quitemos el impedimento y puedan ir y venir de partido político, ese no es el objetivo”, dice el congresista. El cambio propuesto lo percibe como “un simple detalle” para hacer concordar el primer párrafo del artículo con el segundo estableciendo estas salvedades.

Para el diputado Mérida la propuesta de cambio no está dirigida “a ningún diputado o partido en particular”. Aunque la iniciativa de modificación beneficiaría, por ejemplo, a 12 diputados de UCN, ocho de FCN-Nación, seis de CREO o dos del PAN, con los procesos más avanzados de cancelación. O, por ejemplo, a los aproximadamente 30 diputados de la UNE que se encuentran separados del partido y podrían formar un nuevo bloque sin enfrentar limitaciones para presidir comisiones de Trabajo o integrarse en Junta Directiva.

Sobre la modificación del artículo relacionado al transfuguismo el politólogo, Fernando Ixpanel, investigador de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales, Asíes, señala que esta práctica fue un resultado directo de la baja institucionalidad de los partidos políticos. Su volatilidad provocaba que un “liderazgo o cacique”, por ejemplo, saltará de un partido a otro entre procesos electorales señala Ixpanel. Y esta es una de las razones por las cuales “el 80 por ciento de los ciudadanos, según estudios como los del Programa de Opinión Pública a pesar de ir a votar dicen no sentirse representados por los partidos políticos” comenta el experto.

En ese sentido la modificación que se dio en 2016 era para incentivar que los diputados se mantuvieran cercanos a una línea partidaria. Es decir, tratar de institucionalizar a los partidos quitándoles incentivos para cambiar de partido. Sin embargo, ya que actualmente muchos partidos enfrentan procesos de cancelación se evidencia “que los diputados no tienen incentivos para quedarse en un partido que puede ser cancelado” señala el experto.

Una vez más la debilidad de los partidos queda reflejada en este intento por parchar una normativa. 

Fiscalización, financiamiento de los partidos y controles

En este apartado tanto la reforma del TSE como la propuesta por diputados de Humanista incluye cambios que obstaculizan o debilitan las labores de fiscalización de las agrupaciones políticas.

La propuesta de los magistrados en el Art 19 Bis reduce la labor de fiscalización de la Contraloría General de Cuentas (CGC) sobre el secretario general, los secretarios departamentales y municipales de los partidos, únicamente a la fiscalización de los recursos provenientes de la deuda política pagada a los partidos “en coordinación con el órgano competente del TSE”. Es decir, el pago que en cada elección hace el Estado a los partidos por los votos recibidos en el proceso electoral.

El TSE justifica, en su iniciativa 5886, la limitación de las funciones de la CGC en la fiscalización de los partidos como “una propuesta proveniente de funciones del TSE, quienes observan que la Contraloría no ha cumplido con esa obligación por lo que sugieren aclarar la norma”.  

Mientras que en la propuesta de los diputados de Humanista, de reforma al Art 19 Bis, va más lejos y elimina a la CGC de la supervisión de las finanzas de las organizaciones políticas estableciendo que su fiscalización es tarea exclusiva del TSE. De paso esta iniciativa borra del artículo la responsabilidad personal del secretario general, los secretarios departamentales y municipales sobre la agrupación.

De mayor gravedad, aún, es la reforma del Art. 21, sobre el control y fiscalización de las finanzas de las organizaciones políticas, planteada en la propuesta del partido Humanista. Elimina, además de la participación de la CGC, la de la Superintendencia de Administración Tributaria, la Superintendencia de Bancos y de la Superintendencia de Telecomunicaciones. Estas instituciones bajo la ley vigente deben brindar información a la Unidad Especializada de Control y Fiscalización de las Finanzas de los Partidos Políticos (UECFFPP), para indagar en el origen de los fondos de los partidos. Con la reforma planteada se eliminaría esta facultad.

En la iniciativa de los magistrados también se elimina del Art 21 Ter controles para reducir las contribuciones no reportadas a los partidos, por ejemplo, se elimina en el inciso b) la disposición que establece que no contara como procedente de un financista político “la contribución que no conste en sus libros contables en los seis meses anteriores a la fecha realizada”. Además, se agrega que las agrupaciones podrán establecer “cuotas voluntarias” a sus afiliados para financiar a la organización. 

La propuesta del TSE también elimina el literal i) que permitía la cancelación de una organización política en caso de que “una persona jurídica efectuara propaganda electoral antes o después de la convocatoria” a favor de un partido. 

También se abre la puerta para que las donaciones en especie, por ejemplo, espacios publicitarios o material de campaña, sean registrados a un precio más bajo que el real. Esto al eliminar de la norma la obligación de hacer constar “las donaciones en especie a valor que un tercero que no sea persona relacionada hubiera cobrado por la prestación de servicios o venta de bienes”.

En la justificación de las reformas planteadas por el TSE no se menciona cual es la razón para eliminar el literal que permite cancelar a un partido por campaña anticipada.

Una vez más la propuesta de Humanista va incluso más lejos. En este mismo artículo se suprime la prohibición de que las contribuciones sean anónimas, la obligación de reportar la procedencia de los fondos y el requisito de que las contribuciones se encuentren registradas en libros contables seis meses antes. También se elimina la obligación de llevar registros contables,  contribuciones en efectivo, en especie y  contribuciones para formación política. Además, la iniciativa de Humanista comparte con la propuesta del TSE quitar la posibilidad de que un partido sea cancelado si una persona jurídica hace campaña anticipada a su favor.

La iniciativa del partido Humanista también elimina la prohibición de que los candidatos acepten cualquier clase de donaciones y la obligación de contar con registros contables. Además, la propuesta borra por completo el artículo 24 Bis de la cual ley, llamado Rendición de Cuentas. Este artículo contempla la responsabilidad de los secretarios de los comités ejecutivos nacionales, departamentales y municipales, junto con los secretarios de finanzas, de las declaraciones juradas sobre los aportes financieros, públicos y privados, a los partidos.

Entre otros aspectos también reduce las multas a los partidos, por infracciones a la ley, limitándolas de US$30 a US$250, cuando la ley vigente establece multas de US$500 hasta US$500 mil. Por último, la propuesta de Humanista también eliminaría las Comisiones de Postulación para designar a los magistrados del TSE, concentrando más poder en su designación en el Congreso.

Para el diputado humanista Mérida, las propuestas presentadas por su bloque no debilitan la fiscalización: “nuestra propuesta permite que los afiliados hagan contribuciones internas, en la Iglesia igual los miembros pasan una ofrenda o un diezmo, es un derecho que los afiliados de un partido tienen” dice el congresista. Para él la propuesta simplemente ordena de mejor forma la captación de recursos de los partidos. Según el diputado “actualmente si usted quiere regalarle Q10 a un partido usted tiene que sacar un libro y pasar a ser parte de los financistas”, lo cual a su criterio limita el funcionamiento de las organizaciones.

Respecto a los controles al financiamiento a los partidos establecidos en 2016, el diputado Mérida dice que los cambios “se fueron al otro extremo. Hay dineros sucios que hay que evitar, pero no porque el dinero sucio circula en un país a un ciudadano honrado se le debe incluir en el mismo listado por querer contribuir a su propio partido”. Para el congresista “el objetivo de la reforma del 2016 es evitar el ingreso del dinero del narcotráfico y la corrupción (a los partidos políticos)”, pero no considera que sus propuestas debiliten los controles.

La propuesta de reforma del TSE también elimina el Art. 21 Quáter el cual establece las definiciones de los términos: Personas relacionadas, Persona vinculada, Unidad de financiamiento, Unidad de vinculación y Financista de organización política o financista político. Conceptos clave para interpretar la norma que permite fiscalizar la triangulación de fondos para financiar de manera irregular a los partidos. 

Por ejemplo, en la actual Ley Electoral el Art 21 Ter, en su inciso g) establece que las persona “individuales o jurídicas relacionadas o vinculadas, o una sola unidad de vinculación, tanto con la organización política, como entre sí, no podrán hacer aportaciones que sobrepasen el diez por ciento del límite de gastos de campaña”. Esta práctica permitió al partido Líder, en 2015, triangular fondos para su proselitismo a través de una red de empresas eludiendo la Ley Electoral. Al eliminar las definiciones y establecer que estas serán incluidas en el futuro reglamento, abren la posibilidad para hacer más difícil establecer este tipo de fiscalización.

Por último, en la propuesta de Humanista se elimina por completo el Art 24 Bis, el cual establece que los secretarios del Comité Ejecutivo Nacional, los departamentales y municipales son responsables, junto al secretario de finanzas, de la declaración jurada sobre las fuentes de ingreso y el manejo del financiamiento público y privado que reciban las organizaciones políticas.

Irónicamente, en la exposición de motivos de la iniciativa se establece que la rendición de cuentas “es más que declaraciones juradas”. Sin embargo, omite que el artículo que pretende borrar establece en su segundo párrafo la obligación de “enviar trimestralmente al órgano de fiscalización y bajo juramento, informes detallados de ingresos y egresos, así como copia certificada de los estados de cuentas bancarias”. Documentación indispensable para cual labor de auditoría seria.

Otros cambios: eliminar comisiones de postulación y reducir multas

Entre los cambios de calado propuestos por Humanista también está la eliminación de las Comisiones de Postulación para la designación de los magistrados del TSE, lo cual haría recaer aún más poder en el Congreso para su designación. También proponen permitir el voto de los agentes de la Policía Nacional Civil (PNC), una restricción impuesta en la década de los años ochenta cuando la fuerza policial era percibida como parte de los “órganos de represión”, una situación que según la iniciativa de Humanista ha cambiado.

Por parte del TSE también se propone establecer multas que van de los dos salarios mínimos mensuales a los doscientos, es decir, de los Q5,650 a los Q565 mil, mientras que en la normativa actual va de $500 a $5,000. Sin embargo, se elimina en el Art. 90, Multas, el literal m)  el cual contempla que las multas se pueden imponer por cada valla, o espacio publicitario en medios de comunicación, que contravenga las disposiciones del proselitismo, por ejemplo la campaña anticipada. Lo cual multiplica el monto de la posible sanción como disuasivo para infringir la ley. Una norma que el mismo TSE estaría debilitando.

Dando marcha atrás y con intereses alineados

Para el politólogo Fernando Ixcapel, las propuestas de reforma de los diputados del partido Humanista claramente se concentran en hacer retroceder la fiscalización sobre los partidos establecida a partir de las reformas del 2016.  “El ciudadano normal ya pudo ver en la campaña anterior una reducción en la campaña anticipada. Un efecto indirecto fue la reducción del gasto de campaña, pero hay que buscar un equilibrio para que las sanciones no limiten la participación de partidos pequeños, pero si se castiguen las violaciones a la normativa electoral” señala el politólogo.

Ixcapel resalta que las modificaciones introducidas en 2016 no eran coyunturales, sino que ya llevan muchos años siendo discutidas y presentadas como reformas necesarias desde diferentes espacios. Los montos de las sanciones, por ejemplo, obedecían a establecer incentivos para que no se diera campaña anticipada, o las restricciones al transfuguismo buscaban contribuir a consolidar los partidos. Pero al dar marcha atrás en estos cambios en un periodo tan corto no se pueden percibir los alcances de las reformas.

En este sentido, para el politólogo Luis Fernando Mack, las propuestas de modificación a la Ley Electoral y de Partidos Políticos son claves. “Las elecciones siempre han sido la gran amenaza para el sistema, las manifestaciones del 2015 terminaron con las elecciones; y en 2019 luego de la salida de CICIG de igual forma. El panorama para los comicios de 2023 es que consolidará la vieja política” señala el analista.

“La cooptación del TSE y la propuesta de Humanista de terminar con las limitaciones de prácticas negativas y perversas es una muestra de que no van a tener freno el transfuguismo, el control de los partidos, el financiamiento de las campañas, la falta de vigilancia del TSE y los retrasos en la cancelación de los partidos. Se está dando vía libre para que los partidos puedan hacer lo que quieran” concluye Mack.

Partidos políticos nuevos, aunque con figuras con antecedentes políticos como el diputado Lecsan Mérida de Humanista, electo diputado en 1994 por la Unión Democrática y luego nuevamente en el 2000 por el Frente Republicano Guatemalteco (FRG), son una muestra de ello. Para el politólogo Ixpanel hay que recordar que en procesos que generan mucho desgaste político, como emprender modificaciones impopulares a la Ley Electoral, partidos bisagra como Humanista pueden jugar un rol clave.

Además, en un sistema con tanta volatilidad de partidos políticos, donde el promedio de vida de una agrupación política entre 1984 y 2015 era de 7.4 años, según investigaciones como las del politólogo Javier Brolo en Asies. Los partidos no parecen tener mayores incentivos para tener una regulación electoral que los orille a consolidarse, una muestra de esto: los dos últimos partidos de gobierno llegaron al Ejecutivo en su primera postulación a la presidencia, FCN-Nación en 2015 con Jimmy Morales y Vamos en 2019 con Alejandro Giammattei. El Partido Patriota que los precedió en 2011 es ahora un fósil más en el cementerio de partidos políticos.

La ruleta vuelve a girar y todo apunta a que las reglas del juego están trucadas para 2023.